Reacties van burgers op nieuwe belastingmaatregelen variëren van voorspelbaar tot zeer onverwacht, constateren enkele betrokkenen in het FD. De rode draad is dat fiscaal gunstige maatregelen vrijwel altijd duurder uitpakken dan voorspeld. ‘Het gaat dan bijvoorbeeld om nieuwe maatregelen die een relatief kleine groep mensen raken, waardoor de kans op inschattingsfouten groter is’, zegt hoogleraar belastingen Koen Caminada. ‘Het CPB doet uitstekend werk door vooraf door te rekenen wat de kosten of opbrengsten zijn, maar soms zit er zoveel politieke druk achter een maatregel, dat de CPB-doorrekening minder belangrijk wordt. En ja, dan kunnen maatregelen aan hun succes ten onder gaan. Kijk naar de subsidie op zonnepanelen, of op schone auto’s.’
Nattevingerwerk
Vooral als het gaat om belastingvoordelen die gewenst gedrag moeten stimuleren is de inschatting van de kosten en de effecten nogal nattevingerwerk. Van zes op de tien fiscale aftrekposten, vrijstellingen en kortingen is onbekend wat ze kosten en wat het effect is. Dat bleek uit een inventarisatie begin vorig jaar van de Algemene Rekenkamer die fiscale regelingen ter waarde van een kleine 100 miljard euro onder de loep nam.
CPB
Volgens Egbert Jongen van het Centraal Planbureau voorspellen de CPB-modellen op het gebied van inkomstenbelasting en toeslagen doorgaans goed hoe een belastingmaatregel budgettair uitpakt. Het CPB maakt gebruik van een simulatiemodel met daarin gegevens van een grote groep echte huishoudens. De voorspelde gedragsreacties zijn gebaseerd op reacties op belangrijke beleidswijzigingen in het verleden. ‘Maar sommige gedragseffecten zijn moeilijk te voorspellen,’ zegt Jongen. ‘Bij inkomstenbelasting en toeslagen, bijvoorbeeld, zou je verwachten dat personen zich ‘ophopen’ vlak voor een grens waar het belastingtarief stijgt of de toeslag vervalt. Maar die ophopingen zien we niet echt. Blijkbaar zijn mensen zich niet altijd bewust van hoeveel zij netto overhouden van een bruto-inkomensstijging, of kunnen zij hun inkomen niet heel precies kiezen. Wie gaat een loonsverhoging weigeren omdat dat fiscaal niet zo gunstig is?’
Voorspelbaarheid
De effecten van wijzigingen in de inkomstenbelasting zijn vrij goed te voorspellen omdat er veel actuele en historische gegevens zijn. Netto 1% minder overhouden van het brutoloon betekent gemiddeld 0,3% minderarbeidsaanbod. Als van elke verdiende euro 1% meer overblijft, gaat het aanbod met 0,3% omhoog. De elasticiteit is voorspelbaar en werkt beide kanten op.
Maar de gedragseconomie leert dat mensen niet altijd rationeel reageren. Het lastige is dat de belastingplichtige de ene keer heel rationeel reageert en de andere keer juist niet. Toen het aanmerkelijkbelangtarief in box 2 voor directeur-grootaandeelhouders op het hoogtepunt van de crisis tijdelijk met 3% werd verlaagd, haalden dga’s massaal dividend naar voren. Die sterke reactie stond niet in verhouding tot het beperkte financiële voordeel. Vermoedelijk wezen de financieel adviseurs al hun klanten op dit tijdelijke voordeel.
‘Er is weinig goed onderzoek naar hoe belastingplichtigen precies reageren,’ zegt Aart Gerritsen, die recentelijk een artikel over de materie schreef. Gemiddeld zijn de reacties nog redelijk goed te voorspellen, maar per groep is dat veel moeilijker. Dat is vooral een probleem bij belastingen waarmee de politiek gedrag probeert te sturen. ‘Zelfs als de totale kosten of opbrengsten goed zijn voorspeld, weet je nog niet wat je precies bereikt met een belastingmaatregel. Leidt de invoering van een suikertax tot minder suikerinname bij mensen met obesitas, of reageren alleen de mensen die toch al minder suiker eten? En dat zijn niet de mensen die je wilt stimuleren.’